Consiglio di Stato respinge definitivamente in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), appello proposto dalla Cooperativa Edilizia Penisola Sorrentina (CEPS),

Consiglio di Stato respinge definitivamente in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), appello proposto dalla Cooperativa Edilizia Penisola Sorrentina (CEPS),Pubblicato il 25/05/2020

N. 03270/2020REG.PROV.COLL.

N. 01289/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 1289 del 2019, proposto dalla Cooperativa Edilizia Penisola Sorrentina (CEPS), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Felice Laudadio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il signor Massimo Fiorentino, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Saverio Esposito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Città Metropolitana di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alfredo Perillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

il Comune di Sorrento, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maurizio Pasetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’Associazione Verdi Ambiente e Società (Vas), il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sede di Napoli, Sezione sesta, n. 6699 del 19 novembre 2018, resa tra le parti, concernente il permesso di costruire convenzionato per la realizzazione di un intervento edilizio di housing sociale.

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Massimo Fiorentino, del Comune di Sorrento e della Città Metropolitana di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2020 il consigliere Nicola D’Angelo e uditi, per la Cooperativa appellante, l’avvocato Felice Laudadio, per il signor Fiorentino, l’avvocato Francesco Saverio Esposito, per il Comune di Sorrento, l’avvocato Francesco Mangazzo e, per la Città metropolitana di Napoli, l’avvocato Maurizio Pasetto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

1. Il Consorzio Cooperative Edilizie Penisola Sorrentina, proprietario di un fondo in località Atigliana nel comune di Sorrento, presentava nel 2010 una proposta, ai sensi all’art. 7 della legge regionale della Campania n. 19/2009 (cosiddetto Piano Casa), per destinare l’area, ricadente nell’ambito della Zona C del Piano Urbanistico Comunale (di seguito PUC) a “edilizia sociale residenziale finalizzata ad incrementare l’offerta abitativa per giovani coppie, famiglie in difficoltà o con forte disagio abitativo, emigrati nati e che lavorano a Sorrento”.

2. Con deliberazione n. 9 del 25 febbraio 2010, tra le diverse “Misure urgenti per il rilancio economico, per la riqualificazione del patrimonio esistente, per la prevenzione del rischio sismico e per la semplificazione amministrativa”, il Comune di Sorrento decideva di individuare l’area come ambito da destinare ad edilizia sociale residenziale (di seguito ERS), secondo i limiti e le previsioni del citato art. 7, dando avvio alla procedura di variante allo strumento urbanistico vigente.

3. Successivamente, con delibera consiliare n. 76 del 6 dicembre 2010, il Comune ratificava gli esiti di una conferenza di servizi indetta, anche in esito alle richieste della Provincia, ai fini di destinare la zona C del PUC agli interventi relativi alla costruzioni di residenze per sanare situazioni di alloggi malsani o sovraffollati ai sensi dell’art. 9 del PUT (legge regionale n. 35/1987): “i vani previsti dall’analisi dell’anagrafe edilizia e localizzati nella zona C di PUC, essendo derivati dal punto b) dell’art. 9 della L.R. 35/87 (fabbisogno per la riduzione dell’indice di affollamento) essi devono essere riservati al 100% ad edilizia pubblica, riservandone l’attribuzione ai soli abitanti delle abitazioni malsane da sostituire e delle abitazioni sovraffollate, come previsto dall’art. 12 della stessa legge regionale 35/87 [Piano Urbanistico Territoriale dell’Area Sorrentino-Amalfitana]”. Con decreto del Presidente della Provincia di Napoli n. 502 del 18 luglio 2011, veniva approvata in via definitiva la modifica al PUC.

4. In data 15 febbraio 2012, la Cooperativa Edilizia Penisola Sorrentina (di seguito CEPS), succeduta al Consorzio a seguito di trasformazione per atto notarile del 25 luglio 2011, depositava presso il Comune di Sorrento il progetto per “un insediamento di Edilizia Sociale Residenziale convenzionato – Trasformazione urbanistica a destinazione Edilizia Sociale Residenziale del territorio con attuale destinazione Zona C del P.U.C., in riferimento all’art. 7 della L.R. n. 19/2009 e alla deliberazione del C.C. n. 09 del 25.02.2010”, consistente nella realizzazione di n. 3 edifici, ciascuno di n. 4 piani fuori terra e di n. 16 appartamenti, per un totale di n. 48 appartamenti.

5. In concreto, il progetto presentato non era però coincidente con l’ambito territoriale assegnato originariamente, avendo la CEPS permutato alcune aree con i fratelli Buonomo, proprietari anch’essi di cespiti in località Atigliana destinati ad edilizia sociale residenziale.

6. Per questo motivo, con delibera di Consiglio n. 94 del 27 novembre 2012, il Comune di Sorrento, preso atto della permuta, deliberava una diversa articolazione dei due ambiti di riqualificazione urbana siti in località Atigliana, di cui alla delibera n. 9/2010.

7. Con provvedimento n. 108 del 17 giugno 2013, l’Ufficio del Paesaggio del Comune di Sorrento rilasciava l’autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004, sulla scorta del parere favorevole, con prescrizioni, n. 14140 del 20 maggio 2013 della Soprintendenza per i Beni architettonici, paesaggistici, storici, artistici ed etnoantropologici per Napoli e Provincia.

8. Con nota del 18 aprile 2014 (integrata con nota prot. n. 18219 del 2 maggio 2014), la CEPS trasmetteva al Comune una proposta di convenzione ai sensi dell’art. 7, comma 2, della legge regionale n. 19/2009, con indicazione delle opere di urbanizzazione primaria e delle aree da cedere a titolo gratuito. Con delibera di Giunta n. 38 del 16 febbraio 2015 veniva quindi adottato un PUA in relazione alla proposta di convenzione e al contempo veniva dichiarato di pubblica utilità il progetto relativo ad una strada di accesso. Infine, con deliberazione di Giunta municipale n. 34 del 28 marzo 2015, veniva approvata la Convenzione.

9. Tuttavia, la Città Metropolitana di Napoli con delibera n. 82 del 14 aprile 2015, resa ai sensi dell’art. 10, comma 5, del regolamento regionale n. 5/2011, formulava talune osservazioni al progetto. In particolare rilevava:

– il mancato rispetto del parametro della densità residenziale territoriale prevista dal PUT per la sub area 1;

– la mancata determinazione del valore di trasformazione dell’area oggetto di PUA, al fine di determinare la quantità di aree o immobili da destinare ad edilizia residenziale sociale da cedere gratuitamente al Comune;

– la mancata trasmissione di taluni documenti (la convenzione, la dichiarazione di collegabilità delle infrastrutture di progetto alle reti esistenti, il rapporto ambientale preliminare e la dichiarazione di esclusione dalla procedura di VAS).

10. Con delibera della Giunta n. 142 del 22 maggio 2015, il Comune riscontrava i rilievi della Città Metropolitana, di alcune associazioni ambientaliste e del signor Massimo Fiorentino, proprietario di un fondo contiguo, rilevando come le norme della legge regionale n. 19/2000 ed in particolare l’art. 12-bis prevalessero su ogni altra normativa regionale, anche speciale, vigente in materia, fermo restando, per le zone vincolate, il parere obbligatorio delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo. Con la stessa delibera approvava il PUA relativo all’intervento edilizio proposto dalla Cooperativa.

10. A seguito della sentenza del Tar di Napoli n. 557/2016 sul silenzio serbato dal Comune sulla richiesta di conclusione del procedimento di autorizzazione del progetto edilizio, con disposizione commissariale n. 1 del 31 ottobre 2017 veniva infine rilasciato alla CEPS il permesso di costruire convenzionato per la realizzazione del progettato intervento edilizio di housing sociale in località Atigliana.

11. La delibera n. 142 del 22 maggio 2015 di approvazione del PUA relativo all’intervento proposto dalla Cooperativa, la delibera n. 38 del 16 febbraio 2015 di adozione dello stesso PUA e il relativo permesso di costruire sono stati tuttavia impugnati, anche con motivi aggiunti, al Tar per la Campania, sede di Napoli, dal signor Massimo Fiorentino, proprietario di un’area confinante con l’ambito interessato dal progetto di costruzione.

12. Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto il ricorso, ritenendo nella sostanza, che non vi fossero le condizioni per l’applicazione al caso di specie dell’art. 7 della legge regionale n. 19/2009 sull’edilizia sociale.

13. Contro la predetta sentenza ha proposto appello la CEPS prospettando i seguenti motivi di censura.

13.1. Error in iudicando et in procedendo – violazione art. 7 della legge regionale n.19/2009 -omesso esame di un punto decisivo della controversia in punto di tardività della impugnativa della delibera consiliare n. 9 del 25 febbraio 2010 e omessa impugnativa della delibera consiliare n. 94 del 2012 e della delibera di Giunta n. 38 del 2015.

13.1.1. La delibera consiliare n. 9 del 25 febbraio 2010 è stata affissa all’Albo Pretorio. La stessa, tuttavia, non è stata impugnata dall’appellato nei termini di decadenza pur essendo un atto di natura pianificatoria.

13.1.2. Il Tar non ha poi ritenuto fondata l’eccezione di inammissibilità della CEPS per omessa impugnazione della delibera consiliare n. 94 del 2012 e di Giunta n. 38 del 2015 che avevano confermato la scelta di localizzare l’intervento ERS nell’area dell’appellante. L’omessa impugnazione di tali atti consolidava la localizzazione e privava di utilità e il ricorso e la decisione relativa ad atti conseguenziali.

13.1.3. Lo stesso Tribunale non ha quindi esaminato il dedotto profilo di inammissibilità del ricorso derivante dal difetto di interesse del ricorrente a impugnare il permesso di costruire, atto meramente esecutivo delle scelta pianificatoria compiute con i richiamati atti del 2010 –2012 e 2015.

13.2. Error in iudicando et in procedendo –omesso esame di un punto decisivo della controversia in punto di tardività della impugnativa della delibera consiliare n.9 del 25 febbraio 2010 e di omessa impugnativa della delibera consiliare n. 94 del 2012 e della delibera di Giunta n. 38 del 2015.

13.2.1. La sentenza ha omesso l’esame della delibera della Giunta comunale n. 38 del 16 febbraio 2015 cha adotta il PUA e contiene “dichiarazione di pubblica utilità” relativamente alle particelle nn. 932 e 935 del foglio 5 di proprietà del signor Fiorentino. Pertanto, l’impugnazione di quell’atto nei termini di decadenza era obbligatoria, considerata la natura immediatamente lesiva della dichiarazione di pubblica utilità, che costituisce anche il presupposto della successiva procedura ablativa per la realizzazione dell’intervento di edilizia residenziale sociale. Peraltro, il fondo dell’appellato era già oggetto di vincolo preordinato all’esproprio per la realizzazione di una strada.

13.3. Error in iudicando et in procedendo –omesso esame di un punto decisivo della controversia in punto di tardività della impugnativa della delibera consiliare n.9 del 25 febbraio 2010 e di omessa impugnativa della delibera consiliare n. 94 del 2012 e della delibera di Giunta n. 38 del 2015.

13.3.1. La sentenza riconosce la legittimazione e l’interesse al ricorrente in primo grado, fondandola sulla “vicinitas”, ma omettendo di indicare i presupposti dell’effettivo interesse all’impugnazione.

13.4. Error in iudicando in relazione all’art. 7, commi 2 e 3, della legge regionale n.19/2009.

13.4.1. Il Tar ha sottolineato come l’art. 7, commi 2 e 3, della legge regionale n. 19/ 2009 persegua la finalità specifica di risolvere delle problematiche abitative e della riqualificazione del patrimonio edilizio esistente. Rileva in particolare la sentenza che il comma 2 demanda ai Comuni di individuare gli ambiti in cui la trasformazione edilizia ad urbanistica è subordinata alla cessione di aree da destinare a ERS, privilegiando “le aree in cui si siano verificate occupazioni abusive”. Il riferimento alle aree urbane da qualificare per il Tar limita dunque l’applicazione del citato art. 7 alla esistenza della riqualificazione del patrimonio edilizio esistente, anche in considerazione del carattere di eccezione della stessa legge “suscettibile solo di interpretazione restrittiva ai sensi dell’art.14 delle disposizioni sulla legge in generale”.

13.4.2. Secondo l’appellante, l’interpretazione del giudice di primo grado è frutto di una parziale esegesi della fonte legislativa regionale e della riduttiva interpretazione del predetto art.7. La limitazione della portata della norma sarebbe smentita dall’art. 1 della stessa legge n. 19/2009 che ne indica gli obiettivi “la presente legge è finalizzata: a) al contrasto della crisi economica e alla tutela dei livelli occupazionali, attraverso il rilancio delle attività edilizie”… “a incrementare, in risposta anche ai bisogni abitativi delle famiglie in condizioni di particolare disagio economico e sociale, il patrimonio di edilizia residenziale pubblica e privata anche attraverso la riqualificazione di aree urbane degradate o esposte a particolari rischi ambientali e sociali assicurando le condizioni di salvaguardia del patrimonio storico, artistico, paesaggistico e culturale; [d) all’abbattimento delle barriere architettoniche”. In sostanza, essa si pone l’obiettivo di contrastare la crisi economica e la tutela dei livelli occupazionali attraverso il rilancio delle attività edilizie, incrementando la risposta ai bisogni abitativi delle famiglie aumentando il patrimonio di edilizia residenziale pubblica e privata, ritenuto equipollente.

13.4.3. Sarebbe pertanto dimostrato dal testo legislativo che l’obiettivo perseguito dal legislatore regionale non è esclusivamente, come ritenuto dal Tar, la riqualificazione delle aree urbane degradate, ma anche la riduzione del disagio abitativo, il miglioramento delle economie locali e della integrazione sociale.

13.4.4. L’appellante sottolinea sul punto di aver allegato in giudizio l’accertamento della indisponibilità di area da destinare a ERS nel territorio del Comune (profilo non considerato dal Tar) e che comunque la tipologia residenziale deve comunque ritenersi equipollente alla ERP anche alla luce dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 7 del 30 gennaio 2014.

13.5. Error in iudicando in relazione alla incompatibilità del PUA con il PUC e con il PUT ex legge regionale n. 35/1987 e in relazione all’art. 7 della legge regionale n. 19/2009.

13.5.1. L’intervento edilizio programmato, che ricade in Zona 4 del PUT, secondo l’appenate sarebbe compatibile con le previsioni dello stesso Piano territoriale. La destinazione a edilizia pubblica di integrazione contenuta nelle medesime previsioni urbanistiche non sarebbe infatti in contrasto con la realizzazione di edilizia residenziale sociale.

13.6. Error in iudicando in relazione all’art. 7 della legge regionale n. 19 del 2009.

13.6.1. Afferma il TAR che il PUA non indicherebbe le ragioni che “avrebbero potuto legittimare le difformità dal PUC” e la qualificazione della zona come “area urbana degradata” ed ancora l’indisponibilità di aree da destinare a edilizia residenziale sociale.

13.6.2. Secondo l’appellante, è invece dimostrata, per le ragioni sopra indicate, la conformità dell’intervento al PUC e ciò elimina la necessità di motivare la difformità. Sarebbe inoltre erronea l’affermazione sulla mancata motivazione della zona come area urbana degradata. L’art. 7 troverebbe piena applicazione anche nelle aree non degradate, purché si persegua la finalità di ridurre il disagio abitativo.

13.6.3. Il giudice di primo grado avrebbe inoltre erroneamente rilevato la mancata indicazione dell’indisponibilità di aree da destinare a ERS nel territorio comunale. L’affermazione tuttavia sarebbe smentita dalle risultanze procedimentali di approvazione del PUA e dagli atti depositati in giudizio. Né la mancata quantificazione e tipizzazione delle esigenze abitative risulta essere un obbligo imposto dalla legge regionale n. 19/2009.

13.7. Error in iudicando in relazione all’art. 7 della legge regionale n. 19 del 2009 -violazione dei principi generali in tema di ricevibilità e ammissibilità del ricorso.

13.7.1. Il Tar avrebbe omesso l’esame della eccezione di inammissibilità del ricorso per irricevibilità della impugnativa dell’atto presupposto, cioè la delibera consiliare n. 9 del 2010 e n. 94 del 2012, ritenendo che gli stessi atti fossero richiamati nel provvedimento commissariale ai soli fini ricostruttivi. L’appellante sottolinea invece l’errata valutazione dell’eccezione sollevata che inferiva, dalla irricevibilità della impugnativa dell’atto presupposto, l’inammissibilità del ricorso proposto avverso l’atto conseguenziale.

13.7.2. La sentenza sarebbe errata anche nella parte in cui ha dichiarato la fondatezza dei motivi aggiunti sulla base della illegittimità derivata dai vizi del PUA.

14. La Città Metropolitana di Napoli si è costituita in giudizio l’11 marzo 2019, chiedendo il rigetto dell’appello.

15. Il signor Massimo Fiorentino si è costituito in giudizio il 15 aprile 2019, chiedendo anch’esso il rigetto del ricorso.

16 Il Comune di Sorrento si è costituito in giudizio il 4 giugno 2019, chiedendo invece l’accoglimento dell’appello.

17. Il signor Matteo Ferro, nella qualità di amministratore unico della società Edil Ferro, si è costituito in adesione con la Cooperativa appellante il 4 novembre 2019.

18. La Cooperativa appellante ha depositato ulteriori documenti e memorie, per ultimo una replica l’11 febbraio 2020.

19. L’appellato, signor Massimo Fiorentino, ha depositato ulteriori documenti e scritti difensivi, per ultimo due memorie di replica: la prima il 5 febbraio 2020; la seconda il 24 febbraio 2020.

20. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 27 febbraio 2020.

21. Il Collegio rileva preliminarmente la tardività del deposito della memoria di replica del signor Fiorentino del 24 febbraio 2020 per evidente violazione dei termini di cui all’art. 73, comma 1, cpa. Rileva, inoltre, l’inammissibilità della produzione documentale contenuta nella precedente memoria di replica dello stesso appellato del 5 febbraio 2020 (segnatamente nelle pagine 3, 4, 4, 5, 6 e 7), così come eccepito nella memoria di replica della Cooperativa appellante dell’11 febbraio 2020. Tale atti non sono quindi oggetto di esame nel presente giudizio.

22. L’appello non è fondato.

23. Il signor Massimo Fiorentino è proprietario di un fondo sul quale insiste un piccolo manufatto in Sorrento in località Atigliana, in zona C del PUC, confinante con un’area del Consorzio Cooperative Edilizie Penisola Sorrentina.

23.1 Nella stessa area il Consorzio nel 2010 ha chiesto al Comune di poter eseguire un intervento di edilizia residenziale sociale ai sensi dell’art. 7 della legge regionale della Campania n. 19/2009 (cosiddetto Piano Casa). Con deliberazione del Consiglio comunale n. 9/2010 il Comune ha accolto la richiesta e con la successiva delibera n. 76 del 6 dicembre 2010 ha proceduto a variare il PUC (già adottato con delibera n. 6/2010) prevedendo tra l’altro che i vani localizzati nella zona C dovessero essere riservati al 100% ad edilizia pubblica “riservandone l’attribuzione ai soli abitanti delle abitazioni malsane da sostituire e delle abitazioni sovraffollate, come previsto dall’art. 12 della stessa legge regionale 35/87 [Piano Urbanistico Territoriale dell’Area Sorrentino- Amalfitana]” (le modifiche al PUC sono state poi definitivamente approvate dalla Provincia di Napoli il 18 luglio 2011).

23.2. Al Consorzio Cooperative Edilizie Penisola Sorrentina è succeduta, a seguito di trasformazione nel luglio del 2011, la Cooperativa Edilizia Penisola Sorrentina (CEPS) che in data 15 febbraio 2012 ha depositato presso il Comune di Sorrento un progetto per “un insediamento di Edilizia Sociale Residenziale convenzionato – Trasformazione urbanistica a destinazione Edilizia Sociale Residenziale del territorio con attuale destinazione Zona C del P.U.C., in riferimento all’art. 7 della L.R. n. 19/2009 e alla deliberazione del C.C. n. 09 del 25.02.2010”, consistente nella realizzazione di 3 edifici, ciascuno di 4 piani fuori terra e di 16 appartamenti, per un totale di 48 appartamenti. Il progetto presentato non era tuttavia coincidente con l’ambito territoriale assegnato originariamente al Consorzio, avendo la CEPS permutato alcune aree con i fratelli Buonomo, proprietari anch’essi di cespiti in località Atigliana destinati ad edilizia sociale residenziale.

23.3. Per questo motivo, con delibera di Consiglio n. 94 del 27 novembre 2012, il Comune di Sorrento, preso atto della permuta, ha deliberato una diversa articolazione dei due ambiti di riqualificazione urbana siti in località Atigliana.

23.4. Dopo il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, nel 2014 la CEPS ha trasmesso al Comune una proposta di convenzione ai sensi dell’art. 7, comma 2, della legge regionale n. 19/2009, con indicazione delle opere di urbanizzazione primaria e delle aree da cedere a titolo gratuito.

23.5. Con delibera di Giunta n. 38 del 16 febbraio 2015, in relazione alla proposta di Convenzione, il Comune ha adottato il PUA relativo al progetto di CEPS, dichiarando al contempo la pubblica utilità della realizzazione di una strada di accesso (coincidente con una strada già prevista dal PUC ed in parte ricadente sulla proprietà dell’appellato). Con deliberazione di Giunta municipale n. 34 del 28 marzo 2015, ha poi definitivamente approvato la Convenzione con CEPS.

23.6. Tuttavia, la Città Metropolitana di Napoli, con delibera n. 82 del 14 aprile 2015, resa ai sensi dell’art. 10, comma 5, del regolamento regionale n. 5 del 2011, ha formulato talune osservazioni critiche al progetto. In particolare per il mancato rispetto del parametro della densità residenziale territoriale prevista dal PUT e per la mancata determinazione del valore di trasformazione dell’area oggetto di PUA, al fine di determinare la quantità di aree o immobili da destinare ad edilizia residenziale sociale da cedere gratuitamente al Comune.

23.7. Con delibera della Giunta n. 142 del 22 maggio 2015, il Comune ha riscontrato i rilievi della Città Metropolitana, di alcune associazioni ambientaliste e del signor Massimo Fiorentino, proprietario del fondo contiguo, rilevando come le norme della legge regionale n. 19/2000 ed in particolare l’art. 12-bis prevalessero su ogni altra normativa regionale, anche speciale, vigente in materia, fermo restando, per le zone vincolate, il parere obbligatorio delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo. Con la stessa delibera ha approvato in via definitiva il PUA relativo all’intervento edilizio proposto dalla CEPS.

23.8. A seguito di ricorso presentato dalla CEPS al Tar di Napoli per il silenzio serbato dal Comune in ordine alla conclusione della procedura necessaria alla realizzazione dell’intervento edilizio, il Commissario ad acta nominato dal Tribunale, dopo la sottoscrizione della Convenzione, ha rilasciato il relativo permesso di costruire il 31 ottobre 2017.

24. Il signor Massimo Fiorentino ha quindi impugnato al Tar per la Campania, sede di Napoli, con un primo ricorso:

– la delibera di Giunta municipale n. 142 del 22 maggio 2015 e la delibera di Giunta municipale n. 38 del 16 febbraio 2015, unitamente agli atti preordinati;

– la delibera del Sindaco Metropolitano di Napoli n. 82 del 14 aprile 2015, nella parte in cui ha ritenuto applicabile al PUA di Sorrento il procedimento indicato dall’art. 7 della legge regionale della Campania n. 19/2009;

con motivi aggiunti:

– la disposizione commissariale n. 1 del 31 Ottobre 2017 con cui il Commissario ad acta ha rilasciato alla CEPS il permesso di costruire convenzionato.

24.1. Il ricorrente a sostegno del gravame ha prospettato innanzitutto che l’intervento programmato non fosse coerente con il PUC di Sorrento e con il PUT della Penisola Sorrentina Amalfitana (legge regionale n. 35/87). Il PUC dichiarato conforme al PUT per la località di Atigliana aveva previsto una zona di espansione residenziale solo in via eventuale ove fossero accertate le condizioni di cui all’art. 9 dello stesso PUT ovvero l’esistenza di vani sovraffollati o malsani da sostituire previa adozione di un piano di zona ex lege n.167/1962 di iniziativa pubblica.

In sostanza, le ipotesi edificatorie individuate dalla legge regionale n. 19 del 2009 non potevano avere rilievo, posto che si riferivano al soddisfacimento di esigenze abitative diverse da quelle dell’edilizia sociale. Inoltre, l’art. 7 della stessa legge regionale era finalizzato alla riqualificazione di aree urbane degradate e di conseguenza non applicabile ad aree non urbanizzate.

24.2. Il signor Fiorentino ha poi prospettato che il Comune, mediante l’approvazione del PUA, avesse perseguito il soddisfacimento di esigenze abitative per le quali il PUC aveva previsto, previa redazione di PEEP (cioè di un piano di iniziativa pubblica), la realizzazione di interventi di edilizia economica e popolare e comunque il difetto di istruttoria degli atti impugnati in relazione al mancato accertamento dell’esistenza nel territorio comunale di aree già urbanizzate degradate o dismesse compatibili per gli interventi disciplinati dal citato art. 7.

24.3. Con i motivi aggiunti, ha poi dedotto che il Commissario avesse omesso, nel rilascio del permesso di costruire, di verificare la legittimità degli atti adottati in precedenza dal Comune ed in particolare la circostanza che con la delibera consiliare n. 9/2010 era stato dato mandato, poi disatteso al Dirigente dell’Ufficio tecnico di predisporre una variante al PUC, mai intervenuta e sostituita con l’approvazione di un PUA.

25. Il Tar di Napoli, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto il ricorso e i relativi motivi aggiunti.

25.1. In particolare, il giudice di primo grado, ha in primo luogo respinto una serie di eccezioni sollevate dall’Amministrazione comunale e dalla CEPS in ordine all’inammissibilità del gravame per difetto d’interesse in capo al ricorrente (oltre al mero criterio della vicinitas, il Tar ha rilevato che fosse “meritevole di tutela l’interesse del ricorrente a non vedere immediatamente e concretamente leso il suo diritto di proprietà mediante un intervento non conforme a legge (attraverso l’impugnata approvazione del PUA), a fronte della possibilità meramente astratta ed eventuale che si dia luogo a un intervento a seguito di variante dello strumento urbanistico o della formazione di un piano di zona, con caratteristiche e grado di incidenza allo stato non preventivabili, e comunque nel rispetto delle finalità e dei parametri normativamente previsti per quella zona del territorio comunale”.

25.2. Ha poi ritenuto parimenti infondate le eccezioni di tardività e di acquiescenza prospettate in relazione ai provvedimenti impugnati, anche con riferimento alla dichiarazione di pubblica utilità.

25.3. Quanto al merito, il giudice di primo grado ha osservato che l’area oggetto del PUA impugnato ricade in zona 4 del PUT dell’Area Sorrentino-Amalfitana di cui alla legge regionale n. 35/1987 nella quale una eventuale zona C di espansione residenziale avrebbe dovuto essere quantificata in funzione dell’eventuale fabbisogno di nuovi vani residenziali. Per essa la normativa di Piano regolatore generale prescriveva l’obbligo dei Piani esecutivi (Piano particolareggiato, Piano di zona ai sensi della legge n. 167 del 1962, Piano di lottizzazione convenzionata), nel rispetto, in particolare, dell’art. 9 della stessa legge regionale n. 35/1987 (quindi considerando l’eventuale fabbisogno di nuove residenze commisurato alla sommatoria di tre componenti: fabbisogno derivante da incremento demografico; fabbisogno per la riduzione dell’indice di affollamento; fabbisogno per la sostituzione dei vani malsani e/o fatiscenti, comunque non insanabili). In zona C – Edilizia pubblica di integrazione del PUC – avrebbero dovuto perciò essere ricomprese, ferme restando le predette condizioni, solo le aree per l’edilizia residenziale pubblica.

25.4. L’art. 17 delle NTA del PUC ha infatti previsto in tale zona che: “Gli interventi, rispondono all’esigenza di realizzazione, in località già dotata di infrastrutture, di un limitato intervento per edilizia residenziale pubblica, per rispondere all’inderogabile necessità di eliminazione di case malsane, alloggi impropri e di sovraffollamento delle condizioni abitative, ancora presenti nel Comune”. Inoltre, la stessa disposizione ha previsto come modalità di attuazione, la predisposizione di un piano di zona ai sensi della legge n. 167/1962 o di un piano attuativo equivalente (es. un PUA), ai sensi dell’art. 26 della legge regionale n. 16/2004, con la precisazione che “Indipendentemente dal soggetto pubblico o concessionario che realizza l’intervento, l’assegnazione degli alloggi è riservata esclusivamente ai soggetti che alla data di adozione del presente Puc posseggano tutti i seguenti requisiti: abitavano stabilmente alloggi malsani, baracche, alloggi impropri, in condizione di coabitazione o di sovraffollamento superiore ad 1 abitante/stanza, come risulta dall’anagrafe edilizia allegata al presente Puc; le condizioni stabilite dalla Regione per l’assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica; che risiedano stabilmente nel Comune di Sorrento da almeno da dieci anni”.

– «nelle more del rilascio del permesso di costruire, è consentito l’uso del suolo ai soli fini agricoli e per giardini, che non comportino edificazione anche nel sottosuolo”.

25.5. In questo quadro, il Tar ha quindi accolto il ricorso, ritenendo non applicabile al caso di specie l’art. 7 della legge regionale n. 19/2009 che ha invece inteso normare le modalità e gli strumenti di riqualificazione delle aree urbane degradate. In sostanza, il Comune attraverso il PUA non poteva derogare sulla base della stessa disposizione le norme del PUC. Inoltre, il PUA non avrebbe potuto prevalere sulle previsioni del PUT sulla base dell’art. 12-bis del Piano Casa (legge regionale n. 19/2009).

26. Ciò premesso, nei primi tre motivi di appello la CEPS ha innanzitutto riproposto le eccezioni di tardività del ricorso di primo grado. In particolare, non sarebbero state impugnate tempestivamente le delibere n. 9/2010, con la quale si è individuata l’area per l’intervento di ERS richiesto, la n. 94/2012, relativa alla presa d’atto della permuta di alcuni terreni dello stesso compendio, e la n. 38/2015 di adozione del PUA e contestuale dichiarazione di pubblica utilità.

27.1. Sul punto, tuttavia, appaiono convincenti le argomentazioni del Tar che ha ritenuto che la delibera n. 9/2010 non avesse un effetto lesivo, né tantomeno poteva dar luogo ad acquiescenza, limitandosi, dopo aver individuato i fondi di proprietà dell’allora Consorzio Cooperative Edilizie Penisola Sorrentina e dei germani Buonomo quali ambiti da destinare a edilizia sociale residenziale ai sensi dell’art. 7 della legge regionale n. 19 del 2009, a dare inizio alla procedura di variante allo strumento urbanistico vigente, anche con la richiesta di osservazioni degli interessati e comunque facendo salvi “i limiti e le previsioni di cui all’art. 7”.

27.2. Quanto alla delibera 94/2012, la stessa ha riguardato la presa d’atto dell’avvenuta permuta di alcune aree con i fratelli Buonomo, restando dunque nell’ambito, quanto agli effetti, della precedente delibera n. 9/2010.

27.3. La delibera n. 38/2015, essendo relativa all’adozione del PUA, non andava impugnata nei termini decadenziali in quanto non immediatamente lesiva e anche l’aspetto relativo alla mancata impugnazione della dichiarazione di pubblica utilità, preordinata alla realizzazione di una strada, non comportava, come rilevato dal Tar, “alcuna preclusione in ordine alla impugnabilità dei successivi atti esecutivi e derivati, che tale dichiarazione presuppongono…… tenuto conto, in particolare, del fatto che, nel caso in esame, il progetto da realizzare non era stato ancora definitivamente approvato”. In ogni caso, nell’ambito della serie procedimentale relativa all’iter di approvazione di un progetto per la realizzazione di un’opera pubblica devono considerarsi impugnabili solo gli atti effettivamente dotati di lesività, tra cui l’approvazione del progetto definitivo dei lavori da realizzare che, contenendo la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da realizzare, imprime al bene del privato quella particolare qualità che lo rende assoggettabile alla procedura espropriativa.

28. Nel terzo motivo di appello, la CEPS contesta la sentenza nella parte in cui ha riconosciuto la legittimazione e l’interesse al ricorrente in primo grado, fondandola sulla “vicinitas”. Secondo l’appellante, tale requisito di per se non sarebbe sufficiente mancando i presupposti dell’effettivo interesse all’impugnazione.

28.1. La tesi dell’appellante non può essere condivisa. A prescindere da quanto rilevato dal Tar in ordine all’interesse del ricorrente originario (coincidente con la lesione del suo diritto di proprietà conseguente l’espropriazione di due particelle del suo terreno e al depauperamento della rimanente parte per l’alterazione dell’area destinata alla coltura di ulivi ed agrumi), va rilevato che se può essere vero che la vicinitas, cioè lo stabile collegamento con la zona interessata dall’intervento, non rappresenta un dato decisivo per riconoscere l’interesse ad agire (che nel giudizio di legittimità davanti al giudice amministrativo si identifica con l’interesse ad impugnare), nel senso che di per sé non è sufficiente, dovendosi dimostrare che l’intervento costruttivo contestato abbia capacità di propagarsi sino a incidere negativamente sul fondo del ricorrente, è altrettanto vero che nel caso di specie si può configurare, oltre che la legittimazione al ricorso, anche lo stesso interesse all’impugnazione.

28.2. L’apprezzamento di tale interesse, che si declina diversamente a seconda che la controversia sia relativa all’impugnazione di un titolo edilizio (ad esempio, in materia di distanze o per gli insediamenti commerciali), alla localizzazione di un’opera pubblica o, come nel caso in esame, ad uno strumento urbanistico, deve infatti condurre ad una soluzione positiva, come ha correttamente rilevato il Tar, proprio perché la parte ricorrente ha contestato prescrizioni che comportano un significativo decremento dell’utilità del suo immobile.

28.3. D’altra parte, per completezza, va evidenziato che la giurisprudenza presenta anche un orientamento che ritiene che in materia edilizia, la vicinitas, sia circostanza sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell’interesse a ricorrere, senza che sia necessario al ricorrente allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell’attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 aprile 2019, n.2645; sez. VI, 23 maggio 2019, n.3386).

29. Negli ulteriori motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente, si contestano essenzialmente le conclusioni del Tar in ordine alla impossibilità per l’Amministrazione comunale, mediante il PUA, di derogare al PUC in applicazione dell’art. 7 della legge regionale della Campania n. 19/2009 e alla non conformità dello stesso PUA al PUT dell’Area Sorrentino-Amalfitana.

30. Relativamente all’applicazione al caso in esame dell’art. 7 della legge regionale n. 19/2009, va in primo luogo evidenziato che, contrariamente a quanto affermato dall’appellante, la norma si riferisce ad una ipotesi eccezionale, cioè con capacità derogatorie delle disposizioni del PUC, finalizzata alla risoluzione delle problematiche abitative e della riqualificazione del patrimonio edilizio e urbanistico esistente. In sostanza, i Comuni possono individuare, privilegiando le aree in cui si sono verificate occupazioni abusive o comunque le aree urbane da riqualificare, ambiti per interventi edilizi con il suddetto obiettivo sulla base del seguente principio: “Se non siano disponibili aree destinate a edilizia residenziale sociale, le amministrazioni comunali, anche in variante agli strumenti urbanistici vigenti, possono individuare aree da utilizzare per edilizia residenziale sociale, da destinare prevalentemente a giovani coppie e nuclei familiari con disagio abitativo” (cfr. comma 4 citato art. 7).

30.1. Ciò significa che l’ipotesi derogatoria in esame è sottoposta a due condizioni: la prima che si tratti di un’area da riqualificare (l’art. 2, comma 1, lettera a, definisce aree urbane degradate quelle compromesse, abbandonate, a basso livello di naturalità, dismesse o improduttive in ambiti urbani ed in territori marginali e periferici in coerenza al Piano territoriale regionale di cui alla legge regionale n. 13/2008); la seconda che deve essere previamente accertata l’insussistenza di aree destinate a edilizia residenziale sociale e la presenza di nuclei familiari con disagio abitativo.

30.2. La zona interessata tuttavia, come ha evidenziato il Tar, non presenta elementi tipici di una zona urbana degradata (area di uliveti e limoneti) e soprattutto non è stata ritenuta idonea per l’intervento progettato all’esito di un’adeguata istruttoria che avrebbe dovuto compiere l’Amministrazione (che si è limitata nella sostanza a spunti di ordine formale soprattutto nelle delibere n. 38/2015 e n. 142/2015) sulla insussistenza di altre aree da destinare all’edilizia sociale e sulla quantificazione delle esigenze abitative (parametri entrambi imposti esplicitamente dalla norma).

30.3. In questo quadro, non avendo effetto la deroga al PUC consentita dall’art.7 della legge regionale n. 19/2009, l’Amministrazione non poteva, in assenza di una variante allo stesso, mediante il PUA modificare la destinazione urbanistica dell’area.

30.3. D’altra parte, anche la richiamata circolare del Dirigente del Settore Tutela Paesaggistica della Regione del 23 ottobre 2012 si sofferma sull’effetto derogatorio della normativa del Piano Casa a condizione ovviamente che fosse applicabile il citato art. 7.

31. Lo stesso PUA peraltro non può neppure porsi in contrasto con il PUT (Piano Territoriale della Penisola Sorrentina-Amalfitana – legge regionale n. 35/1987) anche per una zona sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa. La previsione contenuta nell’art. 12-bis della legge regionale n. 19/2009 di prevalenza delle norme contenute nel Piano Casa avrebbe infatti potuto avere applicazione solo laddove le disposizioni della medesima legge fossero state correttamente applicate.

32. Quanto poi alla previsione del PUC per l’area C (zona nella quale avrebbe dovuto essere effettuato l’intervento edilizio), va evidenziato che la stessa consentiva la possibilità di insediamenti di edilizia economica e popolare nei limiti fissati dall’art. 9 della PUT (legge regionale n. 35/1987) sulla commisurazione del fabbisogno residenziale.

32.1. Il Tar ha richiamato sul punto le modalità attuative della disciplina con riferimento alla predisposizione di un piano di zona (PEEP) ai sensi della legge n. 167/1962 o di un piano attuativo, ai sensi dell’art. 26 della legge regionale n. 16/2004, con la precisazione contenuta nell’art. 17 delle NTA al PUC che “Indipendentemente dal soggetto pubblico o concessionario che realizza l’intervento, l’assegnazione degli alloggi è riservata esclusivamente ai soggetti che alla data di adozione del presente Puc posseggano tutti i seguenti requisiti: abitavano stabilmente alloggi malsani, baracche, alloggi impropri, in condizione di coabitazione o di sovraffollamento superiore ad 1 abitante/stanza, come risulta dall’anagrafe edilizia allegata al presente Puc; le condizioni stabilite dalla Regione per l’assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica; che risiedano stabilmente nel Comune di Sorrento da almeno da dieci anni”.

– «nelle more del rilascio del permesso di costruire, è consentito l’uso del suolo ai soli fini agricoli e per giardini, che non comportino edificazione anche nel sottosuolo”.

32.3. Parte appellante ha però sostenuto l’equiparazione dell’edilizia residenziale pubblica con quella sociale, richiamando anche l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 7 del 30 gennaio 2014. In realtà, l’Adunanza Plenaria ha sottolineato come gli interventi edilizi di housing sociale si focalizzino su quella fascia di cittadini che sono disagiati in quanto impossibilitati a sostenere un affitto di mercato, ma che non lo sono al punto tale da poter accedere all’edilizia residenziale pubblica.

32.4. Ed inoltre, la localizzazione di un programma costruttivo di edilizia residenziale pubblica, si differenzia anche da un piano di edilizia economica e popolare, non avendo valenza e connotazione pianificatoria giacché non è finalizzata al soddisfacimento, in un’ottica temporale ampia, della richiesta di edilizia residenziale economica e popolare a beneficio delle esigenze attuali e future di una determinata fascia di abitanti del comune, ma ha invece un carattere immediatamente operativo, in quanto più limitatamente inteso ad assicurare la realizzazione di un programma costruttivo già finanziato e definito in tutte le sue parti essenziali (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 25 maggio 2012, n. 3085).

33. Anche le conclusioni del Tar in ordine alla fondatezza dei motivi aggiunti proposti in primo grado contro il rilascio del permesso di costruire possono essere condivise, poste le considerazioni in precedenza evidenziate in ordine agli atti presupposti posti in essere dal Comune.

34. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

35. In ragione della complessità della controversia, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2020 con l’intervento dei magistrati:

Antonino Anastasi, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere

Nicola D’Angelo, Consigliere, Estensore

Silvia Martino, Consigliere

Roberto Proietti, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Nicola D’Angelo Antonino Anastasi

IL SEGRETARIO

 

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